План Екатерины II объединить всех городских жителей без различия сословий в общей дружной работе на почве городского самоуправления потерпел совершенное крушение. Нельзя было звать сословия к общей деятельности, оставляя в силе и даже еще более укрепляя сословные перегородки, разобщившие различные элементы населения. Дворяне гнушались совместной работой с купцами и мещанами, боясь запачкать свое «благородство». Купцы и мещане, в свою очередь, сторонились от дворян, опасаясь, как бы последние, проникнув в городские учреждения, не захватили в свои руки все влияние на городские дела. В результате, несмотря на закон 1785 г. и прямо вопреки его смыслу и его букве, и «градское общество» и органы этого общества — городские думы — стали фактически чисто сословными учреждениями, в которых жившее в городах дворянство не принимало участия. Это систематическое нарушение закона 1785 г. до такой степени укоренилось и вошло в жизнь, что в сознании общества утвердилась ложная мысль о том, что сам закон требует такого порядка. Недаром в 1845 г. Милютину пришлось составлять особую обширную записку в доказательство того, что Городовое положение 1785 г. не только не противоречит участию дворян в городском самоуправлении, но, наоборот, прямо и положительно включает живущих в городах дворян в состав градского общества.