Сначала были найдены компании, готовые взяться за выполнение государственных заказов, которые оплачивались не деньгами, а процентными долговыми обязательствами, выдававшимися от имени госучреждений, выступавших в роли заказчиков. Для того чтобы подрядчики согласились на такую необычную форму оплаты, эти обязательства выдавались под гарантии ряда связанных с государством банков