сь к следующей форме — государственной гарантии, — следует отметить, что БК РФ закрепляет ее как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация как гарант обязана при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром46. Из данного определения видно, что бюджетное законодательство использует общие положения относительно гарантии, применяемые в гражданском законодательстве.
Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых — И. П. Хоминич, О. В. Саввиной, Е. В. Солововой и др47. — получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security — ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма — несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.
В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику48.
По мнению некоторых авторов, в частности Ю. А. Данилова, Е. В. Солововой49, синдицированные кредиты широко используются в современной практике долговых отношений в связи с тем, что имеют ряд преимуществ:
— возможно одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредита;
— продолжающийся характер финансирования, что позволяет снизить трансакционные издержки;
— гибкие условия кредитования.
С понятием формы государственного долга тесно связана и его структура. Учитывая, что ст. 6 БК РФ определяет государственный долг как обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, следовательно, структура государственного долга представлена государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Статья 98 БК РФ указывает на то, что структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку определенных долговых обязательств Российской Федерации в зависимости от их видов.
Исходя из этого государственный долг Российской Федерации представлен:
1) обязательствами по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств;
2) обязательствами по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) обязательствами по государственным гарантиям Российской Федерации;
5) обязательствами по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг Российской Федерации50.
Аналогично закрепляется в ст. 99 БК РФ и структура государственного долга субъекта Российской Федерации, включающая в себя:
обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
1) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
2) обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
3) обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации51.
В отличие от структуры государственного долга Российской Федерации, структура государственного долга субъекта Российской Федерации является закрытой и не предусматривает иные обязательства, не установленные в бюджетном законодательстве, но в целом структура долговых обязательств Российской Федерации и ее субъектов достаточно схожа.
Кроме того, следует отметить, что в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняется, что публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98–99 БК РФ включаются в состав государственного долга. Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 года, по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в соответствии с положениями ст. 168 ГК РФ. Однако необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки следует, что фактически в рассматриваемом случае имеет место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной гарантии52.
Обратившись к анализу проекта новой редакции БК РФ (далее — Проект), можно увидеть несколько новый подход в структурировании государственного долга РФ. В частности, ст. 153 Проекта «Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации» закрепляет указание на субъекты, перед которыми Российская Федерация имеет долговые обязательства. Часть 1 данной статьи указывает, что к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед: физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, а также иностранными физическими и юридическими лицами.
Кроме этого, законодатель исключает из структуры государственного долга РФ долговые обязательства РФ по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 153 Проекта). В структуре государственного долга субъекта Российской Федерации сохраняются долговые обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет от других бюджетов (ч. 2 ст. 155 Проекта). Кроме того, проект предусматривает особые требования к субъектам РФ относительно оценки состояния их долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъект РФ может быть отнесен к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости. Часть 5 ст. 160 Проекта указывает критерии отнесения субъекта РФ к группам заемщиков:
1) к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения следующих показателей не превышают:
а) 50% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 25%;
б) 13% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 5% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
2) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения не менее чем двух следующих показателей превышают:
а) 85% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 45%;
б) 18% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 8% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
3) к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, не отнесенный к группам заемщиков с высоким или с низким уровнем долговой устойчивости53.
Оценка состояния долговой устойчивости субъекта РФ осуществляется Министерством финансов Российской Федерации на основании вышеуказанных показателей. К субъектам РФ, отнесенным к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, применяются следующие меры, начиная с очередного финансового года:
1) подписание и выполнение соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета;
2) организация исполнения регионального бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям (распорядителям), администраторам расходов регионального бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования регионального бюджета в Федеральном казначействе;
3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный орган субъекта РФ проекта регионального бюджета;
4) ежегодная проверка годового отчета об исполнении регионального бюджета в порядке, установленном Минфином России, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Кроме этого, на данные субъекты РФ налагается обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Субъекты РФ, отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не могут быть отнесены к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости ранее, чем через три года после выхода из группы заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вне зависимости от фактических значений показателей.
Отнесение субъекта РФ к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта РФ являются основанием для обращения Правительства Российской Федерации к Президенту Российской Федерации с предложением инициировать процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 160 Проекта)54.
Таким образом, видно, что законодатель, реформируя бюджетное законодательство, предусматривает меры для предотвращения неэффективной долговой политики субъекта РФ, закрепляя и личную ответственность руководителя данного субъекта РФ.
Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых — И. П. Хоминич, О. В. Саввиной, Е. В. Солововой и др47. — получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security — ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма — несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.
В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику48.
По мнению некоторых авторов, в частности Ю. А. Данилова, Е. В. Солововой49, синдицированные кредиты широко используются в современной практике долговых отношений в связи с тем, что имеют ряд преимуществ:
— возможно одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредита;
— продолжающийся характер финансирования, что позволяет снизить трансакционные издержки;
— гибкие условия кредитования.
С понятием формы государственного долга тесно связана и его структура. Учитывая, что ст. 6 БК РФ определяет государственный долг как обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, следовательно, структура государственного долга представлена государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Статья 98 БК РФ указывает на то, что структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку определенных долговых обязательств Российской Федерации в зависимости от их видов.
Исходя из этого государственный долг Российской Федерации представлен:
1) обязательствами по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств;
2) обязательствами по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) обязательствами по государственным гарантиям Российской Федерации;
5) обязательствами по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг Российской Федерации50.
Аналогично закрепляется в ст. 99 БК РФ и структура государственного долга субъекта Российской Федерации, включающая в себя:
обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
1) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
2) обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
3) обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации51.
В отличие от структуры государственного долга Российской Федерации, структура государственного долга субъекта Российской Федерации является закрытой и не предусматривает иные обязательства, не установленные в бюджетном законодательстве, но в целом структура долговых обязательств Российской Федерации и ее субъектов достаточно схожа.
Кроме того, следует отметить, что в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняется, что публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98–99 БК РФ включаются в состав государственного долга. Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 года, по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в соответствии с положениями ст. 168 ГК РФ. Однако необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки следует, что фактически в рассматриваемом случае имеет место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной гарантии52.
Обратившись к анализу проекта новой редакции БК РФ (далее — Проект), можно увидеть несколько новый подход в структурировании государственного долга РФ. В частности, ст. 153 Проекта «Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации» закрепляет указание на субъекты, перед которыми Российская Федерация имеет долговые обязательства. Часть 1 данной статьи указывает, что к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед: физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, а также иностранными физическими и юридическими лицами.
Кроме этого, законодатель исключает из структуры государственного долга РФ долговые обязательства РФ по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 153 Проекта). В структуре государственного долга субъекта Российской Федерации сохраняются долговые обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет от других бюджетов (ч. 2 ст. 155 Проекта). Кроме того, проект предусматривает особые требования к субъектам РФ относительно оценки состояния их долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъект РФ может быть отнесен к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости. Часть 5 ст. 160 Проекта указывает критерии отнесения субъекта РФ к группам заемщиков:
1) к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения следующих показателей не превышают:
а) 50% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 25%;
б) 13% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 5% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
2) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения не менее чем двух следующих показателей превышают:
а) 85% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 45%;
б) 18% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 8% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
3) к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, не отнесенный к группам заемщиков с высоким или с низким уровнем долговой устойчивости53.
Оценка состояния долговой устойчивости субъекта РФ осуществляется Министерством финансов Российской Федерации на основании вышеуказанных показателей. К субъектам РФ, отнесенным к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, применяются следующие меры, начиная с очередного финансового года:
1) подписание и выполнение соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета;
2) организация исполнения регионального бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям (распорядителям), администраторам расходов регионального бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования регионального бюджета в Федеральном казначействе;
3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный орган субъекта РФ проекта регионального бюджета;
4) ежегодная проверка годового отчета об исполнении регионального бюджета в порядке, установленном Минфином России, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Кроме этого, на данные субъекты РФ налагается обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Субъекты РФ, отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не могут быть отнесены к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости ранее, чем через три года после выхода из группы заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вне зависимости от фактических значений показателей.
Отнесение субъекта РФ к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта РФ являются основанием для обращения Правительства Российской Федерации к Президенту Российской Федерации с предложением инициировать процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 160 Проекта)54.
Таким образом, видно, что законодатель, реформируя бюджетное законодательство, предусматривает меры для предотвращения неэффективной долговой политики субъекта РФ, закрепляя и личную ответственность руководителя данного субъекта РФ.
